Retour d’expérience sur la gestion de crise verglas au Québec, en 1998
En janvier 1998, une tempête de glace s’abat sur le sud du Québec. Pendant plus d’un mois (chronologie) des milliers de foyers se retrouvent sans lumière et sans chauffage .Vingt ans après cette crise hivernale qui a paralysé le Québec, à la faveur de la publication d’un article sur le site canadien L’actualité sur les leçons tirées depuis 1998, Altaïr Conseil dresse une analyse comparée de la gestion de crise verglas.
“L’histoire est un perpétuel recommencement”, Thucydide
Une mauvaise perception des signes précurseurs
Dans les jours qui ont précédé la crise, personne ne s’est inquiété de ce qui allait se passer. Lundi 5 janvier 1998, la population est destinataire d’une simple alerte météo. « On attend de 10 à 20 mm de pluie verglaçante, donc ça pourrait causer des problèmes » est-il laconiquement indiqué au bulletin météo du journal TV Montréal ce soir. Sur la période du 5 au 10 janvier, il tombera en fait cinq fois plus d’eau que prévu, plus de 100 mm, l’accumulation d’eau se transformant en glace : la pire tempête de verglas de l’histoire canadienne.
Environnement Canada, l’agence météorologique gouvernementale a manifestement tiré les enseignements de la minimisation de ce phénomène climatique. Le 2 janvier 2018, elle qualifiait de « bombe météorologique » la tempête en provenance de la côte est américaine qui devait affecter deux jours plus tard l’est du Nouveau-Brunswick avec pour répercussions anticipées des pannes d’électricité et des conditions routières fortement dégradées. Il est vrai qu’aux États-Unis, d’intenses chutes de neige qui ont suivi la “bombe cyclonique” seraient à l’origine de 19 décès et de la paralysie d’une partie du nord-est des Etats-Unis. Plus de 4000 vols ont été annulés pour la seule journée du 5 janvier.
Des conséquences humaines et économiques majeures
En 1998, plusieurs milliers de personnes trouveront refuge dans des centres d’hébergement et, au plus fort de la crise, près de la moitié de la population du Québec se retrouvera dans le noir, la situation étant plus critique encore en Montérégie, au sud du Québec. Au total, la crise aura coûté 6 Mds $ (Voir le reportage de Radio Canada : bilan de crise verglas ), dont 2 milliards de dollars pour la réparation, la reconstruction, la conception et l’installation d’infrastructures et d’équipement électriques plus résilients. Il faut avoir conscience que pas moins de 2,6 millions de Canadiens, principalement des Québécois, n’ont pu se rendre au travail en raison de l’état des routes ou tout simplement parce que leur lieu de travail était privé de courant. Les conséquences ont aussi été lourdes pour les exploitations agricoles dans la zone touchée par la crise, essentiellement rurale. En raison des pannes, il n’a plus été possible de traire les vaches, ni de les nourrir convenablement. Parallèlement, les usines de transformation de lait ne pouvant pas non plus fonctionner, plus de 10 millions de litres de lait ont dû être jetés. Les arbres et conduits pour récolter la sève des érables s’étant effondrés sous le poids de la glace, l’industrie du sirop d’érable a également été durement frappée.
Une faible conscience du risque
Le témoignage de Michel Doré, professeur invité à l’Université du Québec à Montréal (UQAM), est symptomatique du sentiment de maîtrise et d’impunité que peuvent éprouver des individus ou des collectivités qui, de par leur activité professionnelle pour les premiers ou leur contexte géographique pour les secondes, se trouvent fréquemment exposés à des niveaux de risque élevé. Il en va souvent ainsi des professionnels des services de défense, de sécurité ou de secours ou des collectivités en permanence exposées à des risques naturels. Suite à des chocs extrêmes, ce sentiment d’impunité se voit tout naturellement fortement ébranlé. Ce fut par exemple le cas des ingénieurs qui ont conçu les dispositifs de protection de la centrale nucléaire de Fukushima, mais aussi des habitants du Québec accoutumés à des températures hivernales extrêmes. « Avant le verglas, il y avait un sentiment d’invulnérabilité au Québec. On s’est découverts plus vulnérables qu’on le croyait».
“Tout le monde achète une génératrice” puis l’oublie …
L’effet génératrice que souligne le journal l’Actualité nous est bien connu. Juste après une crise, les dirigeants ont coutume de sonner le branle bas de combat pour mandater des audits appelant bien évidemment à pallier aux dispositifs de sécurité jugés insuffisants. Ce sont par exemple les mesures post-Fukushima que se sont vues imposées les centrales nucléaires de France. Celles-ci ont dû revoir leurs procédures et équipements pour faire face à un accident, avec à la clé l’installation de groupes électrogènes “d’
Quelques années plus tard, comme heureusement il ne se passe souvent rien, la plupart des gens perdent souvent la conscience du risque et oublient l’importance des dispositifs de prévention et de protection et la nécessité de les maintenir en conditions opérationnelles.
6 enseignements majeurs tirés de la gestion de crise verglas au Québec
La Commission scientifique et technique chargée d’analyser les événements relatifs à la tempête de verglas de 1998, tout en admettant « qu’il y a encore des trous dans les mesures d’urgence, de toute évidence », met en relief 6 enseignements tirés de la gestion de crise verglas de 1998 :
1/ Les crises doivent être gérées localement, au plus près des citoyens, pour évaluer les besoins et restaurer rapidement les services publics incontournables.
L’articulation des structures nationales, zonales, départementales et communales de la gestion de crise existant en France répond bien à ce besoin.
Lucien Bouchard, alors premier ministre du Québec, précise que : “à l’époque, il n’y avait pas de mécanismes de gestion de crise mis en place. On ne pouvait pas peser sur un bouton et la cellule s’organisait. Ça s’est fait pas mal dans l’improvisation”. “Mon bureau, qui était à l’époque dans l’édifice d’Hydro-Québec, s’est transformé en war room. On a vu tout de suite qu’il fallait centraliser l’affaire, pas par appétit de pouvoir, mais parce qu’il le fallait. Il fallait qu’il y ait une unicité de coordination, de gestion de l’information, que tout se fasse à la même place et que la réaction soit décidée aussi rapidement que possible”.
Des constats alarmants ont cependant à nouveau été dressés suite à un nouvel épisode de verglas au Nouveau-Brunswick en 2013. Pendant dix jours, 80000 clients d’Énergie NB ont été affectés par des pannes de courant. Un rapport commandé par le ministère de la Sécurité publique précise que les autorités « étaient loin d’être préparées à un événement d’une telle envergure», non plus que les municipalités, districts et services locaux.
En janvier 2017, ce sont 133000 clients qui ont à nouveau été plongés dans le noir pendant 2 semaines dans la Pénisule acadienne.
2/ La communication doit être fluide … et franche.
Les stations de radio ont joué un rôle déterminant durant la crise. Dans les régions privées d’électricité, les radios étaient souvent le seul lien avec le monde environnant et le canal d’information principal de nombreux organismes publics. “C’était une expérience extraordinaire, c’était de la radio de guerre” témoignera Louis Poirier, réalisateur à Radio-Canada. Pour contrer des difficultés techniques, une radio de services totalement dédiée aux sinistrés de la grande Montérégie sera créée par Radio Canada.La station diffusait 24 heures sur 24 des informations urgentes, des communiqués ou des conseils pratiques à destination des sinistrés.
Le premier ministre du Québec de l’époque, Lucien Bouchard, ainsi que le PDG d’Hydro-Québec, André Caillé, ont quant à eux tous les jours rencontré les médias et fait le point en direct à la télévision pour tenter de rassurer les québécois en les informant sur l’évolution de la situation et les décisions prises par le gouvernement. Au huitième jour de la crise, le premier ministre a sommé les sinistrés de quitter leur demeure pour assurer leur sécurité. Certains d’entre eux ont continué de refuser de quitter leur domicile, bravant la tempête chez eux, à la lueur des bougies et des feux de foyer.
Depuis 1998, le Québec a amélioré son dispositif d’information du public en organisant 29 centres 9-1-1 utilisant la même plateforme téléphonique et disposant d’un plan d’urgence pour guider les gens en cas de catastrophe majeure. Hydro-Québec a également amélioré ses pratiques de communication dans le sens d’une plus grande transparence et d’une meilleure collaboration avec la Sécurité Publique.
Dans un rapport publié sur « Les leçons tirées des pannes lors des tempêtes de verglas 2013-2014 », Énergie NB (Nouveau Brunswick) indiquait également qu’elle devait « fournir aux clients de meilleurs renseignements au sujet des délais prévus pour le rétablissement du courant grâce à l’amélioration de notre système de gestion des pannes et du déploiement de la fonctionnalité de cartographie des pannes ». Un rapport de la sécurité publique a lui pointé du doigt les « problèmes dans les relations entre l’Organisation des Mesures d’Urgence-Nouveau Brunswick et les municipalités ou districts et services locaux ».
Suite à la crise du verglas de 2017, Énergie NB réaffirme sa volonté d’une meilleure communication avec ses clients en se rendant dans les refuges sans attendre en plus de transmettre des renseignements via les médias traditionnels. « La seule chose qu’on peut faire c’est d’aller dans les régions éloignées plus tôt. […] La prochaine fois on va faire mieux, on va mettre plus d’importance sur le déblocage des rues. […] On va faire une meilleure coordination avec les mesures d’urgence, une meilleure communication avec les gens et les estimations seront meilleures dans le futur », promettait Gaëtan Thomas, le Président d’Énergie NB cédant également à la nouvelle vague des excuses repentantes pour la diffusion de mauvaises estimations concernant les délais de rétablissement du courant pour ses abonnés plongés dans le noir.
Les exercices conduits régulièrement en France entre autorités administratives, services de sécurité et de secours et opérateurs d’infrastructures vitales (transport, télécommunications, énergie, eau, etc.) démontrent régulièrement les enjeux d’amélioration existants en matière de coordination et de partage d’information dans les chaines de commandement tout autant qu’au niveau opérationnel mais aussi les besoins d’amélioration de l’information du public. Une exigence que ne semble pas avoir encore bien saisie la SNCF qui pourtant, au regard de la régularité des crises perturbant les voyageurs, se devrait d’exceller en la matière.
3/ Chaque municipalité doit avoir un plan d’urgence.
Ce plan d’urgence s’apparente aux Plans Communaux de Sauvegarde que doivent établir les communes françaises exposées à des risques naturels ou technologiques. Le plan caractérise les risques et définit l’organisation de crise permettant de mobiliser les ressources et de coordonner les interventions des services municipaux en cas d’urgence : communication, environnement, incendie, police, travaux publics, services sociaux, etc.
Contrairement à la France, au Québec, l’obligation de ce plan n’est toutefois pas inscrite dans la Loi sur la sécurité civile. L’Organisation de la sécurité civile du Québec a toutefois pris les moyens pour ne pas revivre une situation de l’ampleur de celle de 1998. Sur le plan matériel, la province a confié à la Croix-Rouge la gestion d’entrepôts contenant 55 000 lits. En 1998, 600000 personnes avaient dû être temporairement déplacées de leur domicile et transférées pour nombreuses d’entre elles dans 200 centres d’hébergement aménagés dans des écoles ou des centres culturels munis de génératrices.
4/ Le verglas est inévitable (le réseau électrique doit être prêt).
Les Résistants pendant la Seconde Guerre Mondiale connaissaient bien l’effet domino qui permet d’affaler une série de pylônes en ciblant ceux qu’il convient de faire tomber à cet effet. Suite à mésaventures durant la crise du verglas, Hydro-Québec a remplacé quelques pylônes en bois par d’autres en acier. Pour prévenir l’effet domino, des lignes haute tension anticascade ont été intercalées entre deux pylônes existants. Hydro-Québec procède par ailleurs à une modernisation de ses lignes capables de supporter une couche sensiblement accrue de verglas. L’électricien s’est aussi doté d’équipements, déglaceurs par exemple, permettant d’augmenter la température des circuits pour faire fondre la glace sur les lignes ou la décoller et participe à des travaux de développement de revêtements «glaciophobes » qui pourront être appliqués sur les lignes électriques.
Intéressant de noter que, dans son mémoire sur la crise du verglas de 2017, Énergie NB soulignait que les accumulations de glace sur les poteaux et les lignes électriques étaient quatre fois plus importantes que les scénarios envisagés par l’Association canadienne de normalisation lorsqu’elle a défini ses standards, ce qui a provoqué la chute de 600 poteaux. Fort de ce constat, Énergie NB revendique une hausse des standards et un renforcement du système.
5/ Une ligne de substitution est un incontournable.
Nous connaissons bien cette problématique qui touche aussi notre réseau de distribution électrique dans le Sud-Est de la France. L’intervention de bombardiers d’eau pour éteindre des foyers d’incendie amène régulièrement les autorités à interrompre la distribution électrique avec à la clé un black-out dans toute la région.
Au Canada, l’Actualité rappelle qu’en 1998, après la rupture de la ligne unique alimentant Montréal, la ville a échappé de peu à un tarissement de ses réserves d’eau, les usines de filtration ne pouvant plus fonctionner, ce qui aurait pu entrainer un ordre d’évacuation. Avec la fermeture de tous les ponts, le pont-tunnel Louis-Hyppolite-La Fontaine étant la seule option possible pour quitter l’île de Montréal en cas d’évacuation massive d’urgence, on ose imaginer le mouvement de panique qu’aurait provoquée une telle décision.
Le bon sens commande résolument l’installation d’une voire de deux boucles de secours. Rappelons-nous la mésaventure récente de l’opérateur d’hébergement OVH dont les deux boucles d’approvisionnement électrique du DataCenter de Strasbourg sont tombées en panne au même moment.
6/ Les femmes et les enfants d’abord.
Un suivi des enfants de femmes enceintes durant la crise du verglas, réalisé sur une période de 20 ans, démontre selon une étude de l’Université McGill que “des événements stressants peuvent affecter la santé des enfants 20 ans après leur naissance “. Les chercheurs ont observé un surcroît d’individus exposés à des phénomènes d’anxiété, de dépression, d’obésité, d’écart de développement intellectuel parmi les enfants dont les mères ont été exposées au choc traumatique de la crise du verglas.
Il s’agit de la première preuve chez l’humain que le stress pendant la grossesse peut laisser des marques dites «épigénétiques» chez les enfants. Ce résultat est essentiel, car avec l’intensification d’épisodes climatiques extrêmes, l’incidence de catastrophes comme la crise du verglas mais aussi les cyclones, les tempêtes, les feux de forêt ou les inondations est appelée à augmenter au cours des années prochaines. Sachant désormais que ces événements peuvent causer des problèmes à long terme pour des enfants, il faut identifier les mesures à mettre en œuvre par les premiers répondants dans ces crises, mesures pour indiquer notamment que les femmes enceintes sont à risque, pas uniquement pour elles, mais aussi pour les enfants qu’elles portent et que, bien évidemment, elles doivent faire partie des groupes considérés comme « vulnérables » pendant des situations qui présentent un danger potentiel ou un niveau élevé de stress.
L’étude permet aussi de distinguer les effets du stress objectif et subjectif, la plupart des effets sur le développement physique et cognitif des enfants étant dus au stress objectif, donc hors du contrôle des mères tel que le nombre de jours passés dans le noir. De quoi déculpabiliser ces futures mères.
En synthèse, un retour d’expérience riche d’enseignements, même si le risque de crise verglas apparaît moins prégnant en France que le risque de crise tempête comme en atteste l’actualité récente. Néanmoins, plusieurs des enseignements consécutifs à la gestion de crise verglas trouvent à s’appliquer à toute gestion de crise systémique, crise de sécurité civile en particulier, indépendamment de l’origine de la crise.
On ne peut enfin qu’abonder dans le sens de Claude Villeneuve qui, dans le Journal du Québec, écrit que : “dans le contexte (de la crise du verglas), les autorités québécoises ont su s’organiser pour réagir au mieux, les premiers répondants se sont sacrifiés au-delà du raisonnable et les Québécois ont fait preuve d’une émouvante solidarité”.